วิจารณ์หนังสือ อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ by สุธาขัย ยิ้มประเสริฐ

หนังสือเล่มใหม่ที่น่าสนใจเล่มหนึ่งในขณะนี้ คือเรื่อง “รัฐธรรมนูญ ประวัติศาสตร์ข้อความคิด อำนาจสถาปนา และการเปลี่ยนผ่าน” โดย ปิยบุตร แสงกนกกุล พิมพ์โดยสำนักพิมพ์ฟ้าเดียวกัน ซึ่งต้องถือว่าเป็นหนังสือเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญที่ดีที่สุดเล่มหนึ่ง ทั้งในด้านการใช้ข้อมูล วิธีการอธิบาย และจุดยืนของผู้เขียน ที่เป็น “นิติศาสตร์ฝ่ายประชาธิปไตย”

อย่างน้อยที่สุด ข้อเสนอของปิยบุตร ก็ควรที่จะนำมาสู่การถกเถียงเรื่องรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นเรื่องที่ถูกอ้างว่าสำคัญในสังคมไทย แต่ไม่เคยมีความสำคัญอย่างแท้จริง เพราะแม้ว่าในหนังสือเรียนระดับมัธยมและตำราระดับมหาวิทยาลัยของไทย จะอธิบายเสมอว่า “รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ” แต่ในสังคมไทยที่มีวัฒนธรรมการ “พูดสองชั้น” หรือ “พูดอย่างทำอย่าง” รัฐธรรมนูญจะถูกฉีกทำลายและร่างใหม่อยู่เสมอ จนถึงร่างฉบับมีชัย ที่กำลังนำเสนอสู่การลงประชามติในขณะนี้ก็เป็นฉบับที่ 20 แล้ว และยังไม่แน่ว่าจะเป็นฉบับสุดท้ายหรือไม่ ซึ่งถือเป็นเรื่องน่าอับอาย ถ้าเทียบกับประเทศเช่นสหรัฐอเมริกา ที่ไม่มีวัฒนธรรมการฉีกรัฐธรรมนูญเลย ตั้งแต่ได้รับเอกราชมาจนถึงปัจจุบัน 240 ปี มีการใช้รัฐธรรมนูญเพียงฉบับเดียว

สำหรับในกรณีของไทยในทางปฏิบัติจะพบว่า มีกฎหมายหลายฉบับอยู่ยงคงกระพันและกลายเป็นข้อยกเว้นจนอยู่เหนือรัฐธรรมนูญ เช่น กฎหมายอาญามาตรา 112 กฎอัยการศึก หรือ แม้กระทั่งเอกสารประเภทคำสั่งคณะรัฐประหาร ที่มาจากนายทหารเพียงกลุ่มเดียว ก็สามารถที่จะล้มล้างและยกเลิกรัฐธรรมนูญได้เสมอ และที่สำคัญ การล้มล้างรัฐธรรมนูญโดยคณะทหารเช่นนี้ ได้รับการรองรับโดยศาลยุติธรรมตลอดมา วงจรของการรัฐประหารจึงได้รับการสนับสนุนจากชนชั้นนำของไทย โดยเฉพาะการรัฐประหารสองครั้งล่าสุดนี้

คำตอบของกรณีนี้ อธิบายได้ว่า ชนชั้นนำไทยถือเอาประชาธิปไตย รัฐธรรมนูญ และรัฐสภา เป็นเพียงวิธีการชุดหนึ่งในการแก้ปัญหาบ้านเมือง โดยเฉพาะหลังจาก พ.ศ.2540 ชนชั้นนำฝ่ายอนุรักษ์นิยมเห็นว่า รัฐธรรมนูญควรใช้เป็นเครื่องมือในการควบคุมและจำกัดบทบาทของนักการเมืองจากการเลือกตั้ง และเมื่อเห็นว่าวิธีการนี้ไม่ได้ผล ก็สนับสนุนการก่อรัฐประหาร แล้วสร้างรัฐธรรมนูญใหม่ เพื่อให้ควบคุมนักการเมืองให้เข้มข้นมากขึ้น แต่เมื่อเห็นว่า วิธีการนั้นล้มเหลวอีก ก็สนับสนุนการรัฐประหารครั้งใหม่ ล้มล้างรัฐธรรมนูญ และหวังให้มีการร่างรัฐธรรมนูญที่มีเทคนิควิธีการควบคุมนักการเมืองเข้มข้นขึ้นอีก และนี่กลายเป็นโจทย์ใหญ่ของการร่างรัฐธรรมนูญหลังรัฐประหาร พ.ศ.2557

แต่ปิยบุตรเห็นว่า ควรจะต้องพิจารณารัฐธรรมนูญอีกลักษณะหนึ่ง คือ ลักษณะในทางหลักการ โดยย้อนให้เห็นว่า กำเนิดของรัฐธรรมนูญในประวัติศาสตร์โลก คือการแตกหักกับระบอบเก่า และเป็นของระบอบใหม่ การสถาปนารัฐธรรมนูญจึงไม่อ้างอิงกับอำนาจแบบจารีตประเพณี ไม่มีรากในสังคมเก่า ที่มาของรัฐธรรมนูญ จึงไม่ใช่พระเจ้า หรือกษัตริย์ แต่เป็นอำนาจของประชาชน 

ในกรณีของสังคมไทย จึงอ้างไม่ได้ว่า รัฐธรรมนูญไทยเกิดจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราช รัฐธรรมและประชาธิปไตยไทยจึงไม่มีในศิลาจารึก ไม่ได้มาจากการปฏิรูปรัชกาลที่ 5 ดุสิตธานีสมัยรัชกาลที่ 6 หรือเค้าโครงธรรมนูญรัชกาลที่ 7 แต่มาจากการปฏิวัติโดยคณะราษฎร แล้วนำอำนาจนั้นมาให้กับประชาชนสยาม

จึงสรุปได้ว่า เมื่อการปฏิวัติ 2475 ได้ทำให้ระบบเก่าสิ้นสุดลงแล้ว แม้ว่า พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว จะยังคงเป็นกษัตริย์ต่อไปหลังการปฏิวัติ แต่สถานะของพระองค์เปลี่ยนแปลงจากกษัตริย์ผู้ทรงอำนาจสมบูรณ์มาสู่กษัตริย์ภายใต้กฎหมาย พระองค์เป็นพระประมุขแห่งรัฐโดยการอนุโลมของคณะราษฎร แต่ในด้านการออกกฎหมายเพื่อบังคับใช้ กลายเป็นหน้าที่ของสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งมาตามหลักการของประชาธิปไตยแบบตัวแทน ที่ถือว่าประชาชนเป็นผู้ใช้อำนาจผ่านสภาผู้แทนราษฎร กระบวนการทั้งหมดนี้คือสิ่งใหม่ที่ไม่มีในระบอบเก่าก่อน 24 มิถุนายน 2475

ดังนั้น ระบอบรัฐธรรมนูญจึงเจตจำนงฝ่ายเดียวของคณะราษฎร การพระราชทานรัฐธรรมนูญของรัชกาลที่ 7 จึงเป็นไปโดยไม่เต็มใจ และกลุ่มอนุรักษ์นิยมเจ้าจึงไม่เคยยอมรับหลักการสถาปนารัฐธรรมนูญ และต่อต้านระบอบใหม่ของคณะราษฎรตั้งแต่แรก นี่เป็นจุดเริ่มต้นของการต่อสู้ในเชิงอุดมการณ์ระหว่างฝ่ายประชาธิปไตย และฝ่ายปฏิปักษ์ประชาธิปไตยที่ดำรงอยู่มาโดยตลอด 84 ปี

การฟื้นฟูอำนาจของฝ่ายกษัตริย์นิยมอย่างจริงจังเริ่มต้นหลังจากการรัฐประหารของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ เมื่อเดือนกันยายน พ.ศ.2500 ซี่งกวาดล้างคณะราษฎรทั้งหมดจากอำนาจ ระบอบการเมืองอนุรักษ์นิยมในชื่อว่า “ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข” ได้ถูกสร้างขึ้น

แนวคิดหลักของระบอบนี้ที่ถูกนำเสนอโดยนักกฎหมายมหาชนฝ่ายอนุรักษ์นิยมก็คือ ประการแรก พระมหากษัตริย์ทรงอยู่เหนือการเมือง ประการที่สอง พระองค์ต้องมีพระราชอำนาจตามประเพณี ประการที่สาม คณะราษฎรแย่งยึดอำนาจมาจากพระมหากษัตริย์ แล้วนำมาใช้ในทางที่ผิด และประการสุดท้าย อำนาจอธิปไตยหลัง พ.ศ.2475 เป็นของพระมหากษัตริย์และประชาชนร่วมกัน แต่เมื่อใดก็ตามที่เกิดการรัฐประหาร อำนาจนั้นจะกลับไปสู่พระมหากษัตริย์เสมอ

ดังนั้น รัฐธรรมนูญจึงสูญเสียความหมายในเชิงปฏิวัติแบบเดิม กลายเป็นเอกสารยืนยันอำนาจของทหารในการรัฐประหารหลายครั้ง โดยเฉพาะในรัฐธรรมนูญชั่วคราวฉบับ พ.ศ.2557 ได้กำหนดไว้ในมาตรา 35 วางกรอบการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ตามหลักการของคณะรัฐประหาร ที่ไม่ได้มาจากเสียงของประชาชน การลงประชามติคัดค้านร่างรัฐธรรมนูญมีชัย จึงเท่ากับการคัดค้านมาตรา 35 ในรัฐธรรมนูญชั่วคราวและเป็นการคัดค้านการรัฐประหาร

นี่จึงเป็นสิ่งที่ชอบธรรมสำหรับฝ่ายประชาธิปไตย